科学研究

2022年7月16日，全国碳市场正式启动上线交易一周年。生态环境部提供的数据显示，全国碳市场首个履约期共纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，占全国二氧化碳排放总量的40%以上。上海环境能源交易所数据显示，截至2022年7月13日收盘，全国碳市场累积成交量1.94亿吨，累积成交额约84.9亿元，已经成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

总体来看，全国碳市场在首个履约期实现了平稳有序运行，取得了明显成效。第一，第一个履约周期顺利完成，履约完成率达99.5%；第二，交易价格在经历启动初期的小幅波动后逐渐企稳且有所上升，2022年7月13日全国碳市场收盘价为59.1元/吨，相比全国碳市场启动首日48元/吨的开盘价上涨了23.1%，初步发挥了碳定价的作用；第三，制度建设不断完善，颁布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，制定了碳排放权登记、交易、结算管理制度，出台了碳排放数据核算、报告、核查制度及一系列技术规范；第四，全国碳市场运行不仅推动了重点排放单位积极减排，其带来的低碳生产理念也促进了我国产业低碳转型和绿色发展；第五，首个履约期的平稳有序运行为全国碳市场下一步发展奠定了坚实基础，同时也为其他国家建立和完善碳市场提供了有益借鉴，受到了国际社会的广泛关注和积极评价。

与此同时，从首个履约期的运行状况来看，当前全国碳市场运行也面临一些挑战。一方面，碳市场自身在机制设计方面还有待完善，主要表现在：①碳市场仅覆盖电力行业，且交易主体仅为年温室气体排放量高于2.6万吨二氧化碳当量的重点排放单位，市场交易活跃度较低；②碳配额总量设定较为宽松，且初始碳配额分配采用免费发放的方式，导致碳市场发现有效碳价的功能被削弱；③国家核证自愿减排量（CCER）交易作为全国碳市场的重要组成部分和补充机制，其作用发挥还受到信息不对称、供需失衡、价格波动较大等问题的制约；④市场流动性不足，金融机构、专业碳资产公司及个人投资者参与碳市场的渠道不够畅通，积极性有待激发；⑤存在碳排放数据造假问题，控排企业碳排放数据统计、核算和核查工作有待进一步规范，碳市场数据质量日常管理机制有待建立健全。另一方面，全国碳市场与其他碳减排相关的市场机制协同作用不足，主要表现在：①当前我国碳市场和绿证交易市场并行，二者均有促进全社会碳减排的功能，但目前两个市场之间联结程度不够，没能发挥两个市场耦合协同减排的功能；②碳税作为碳定价机制的重要组成部分，与碳交易机制有着很好的互补性，二者可以协同发力，为实现我国“双碳”目标发挥重要作用，但目前碳税机制尚未在国内碳减排进程中发挥作用。

在此背景下，本文从完善碳交易机制设计、发挥市场机制协同作用的角度针对下一步如何推进全国碳市场建设提出如下观点。

适时扩大碳市场行业覆盖范围，适度引入碳配额拍卖机制

当前，全国统一碳市场仅覆盖电力行业，其他碳排放重点行业游离于全国碳市场之外不利于充分发挥我国碳市场的作用。本课题组研究显示，在现有碳市场基础上纳入更多碳排放重点行业可以增强碳市场灵活性和活跃度，在降低碳价的同时显著提升碳市场交易规模。同时，适度扩大碳市场覆盖行业范围还可以缓解碳市场运行对GDP带来的负面影响，降低全社会碳减排成本。全国碳市场接下来应该在条件成熟时逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业。

相比免费分配方式而言，采取拍卖方式分配初始碳配额能够更大限度地发挥全国碳市场对重点行业碳排放行为的抑制作用，激发碳市场活力，且引入拍卖机制能够更好地体现“污染者付费”原则，在促进产业低碳转型、改善能源结构方面的作用也更加明显。本课题组研究显示，在初始碳配额免费分配的基础上引入拍卖机制后，碳排放强度相对较高的行业更加倾向于通过拍卖方式获得碳配额，是碳配额拍卖市场的主要参与方。在完全市场竞争假设下，拍卖机制的引入会导致碳交易价格有所下降，且随着拍卖比例的提高拍卖环节及交易环节的碳价均将进一步降低，引入拍卖机制也有利于扩大全国碳市场规模。

实行“免费分配+拍卖”的初始碳配额分配方式可以更好地兼顾经济效益和环境效益。考虑到社会经济的承受能力，在全国碳市场运行初期采取免费方式分配初始碳配额具有合理性，但为了进一步激发碳市场活力、更有效地促进高耗能产业节能减排，全国碳市场接下来可以在初始碳配额免费分配的基础上适度引入拍卖机制，刚开始用于拍卖的碳配额比例不宜过高，未来则在兼顾碳市场有效性与经济发展平稳度的前提下逐步提高碳配额拍卖的比例。

适时重启CCER项目审批与备案，统筹碳配额交易市场与CCER交易市场

中国的碳排放权交易市场主要分为基于总量控制的碳配额交易与基于项目的自愿减排量交易两种类型：前者的交易对象是国家在控制碳排放总量基础上分配给各控排行业的碳排放配额；后者的交易对象则是行业通过开展自愿碳减排项目、经相关部门对项目减排效果进行量化核证后取得的国家核证自愿减排量（CCER）。从2017年3月起我国暂停了CCER项目与减排量备案的审批，且规定重点排放企业使用CCER抵消碳排放配额清缴的比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

本课题组在取消风电和光伏电价补贴的现实背景下，模拟了在全国碳市场中引入CCER交易及抵消机制的经济影响。研究显示，在全国碳市场引入CCER交易及抵消机制后，碳市场供需矛盾得到缓解，碳价相比引入之前会有所下降，此举将减轻控排行业的碳减排成本，且有利于降低全国碳市场运行对GDP带来的负面影响；与此同时，此举也将削弱全国碳市场的碳减排效果，并且随着CCER供给总量的增加，碳减排效果会进一步弱化。当前，CCER整体供不应求，适度增加的CCER供给可被市场完全消纳，且可缓解取消风电和光伏电价补贴对新能源电力发展造成的负面冲击。受制于当前政策，市场上CCER供给不足，引入CCER交易及抵消机制不能完全弥补取消风电和光伏电价补贴对新能源电力发展的负面影响。如果未来仍不放开CCER项目审批而将其供给保持在2017年水平，风电行业受益更大而对光伏电力的促进作用有限；如果放开CCER项目审批并保持CCER供给量逐年适度增长，则风电和光伏发电行业均可受益于CCER交易和抵消机制的引入而得到更好发展。

考虑到全国碳市场中引入CCER交易及抵消机制可以减轻控排行业碳减排压力、缓解碳市场运行对GDP带来的不利冲击，我国可以适时重启CCER项目审批与备案工作，但允许的CCER清缴比例上限应结合碳减排目标合理设定，以避免CCER交易及抵销机制的引入对全国碳市场的碳减排效果产生较大冲击。在全国碳市场中引入CCER交易及抵消机制的同时须从紧设置全国碳配额总量目标，以保障全国碳市场运行的实施效果。另外，目前中国的CCER交易主要以协商定价的方式进行，CCER价格波动较大，未来应让市场在CCER交易过程中发挥主导作用，以体现CCER价值、更有效率地配置CCER资源，促进全国碳市场发展壮大。最后，在将CCER交易及抵消机制引入全国碳市场的同时，可以考虑通过拍卖部分初始碳配额并将拍卖收入转移支付给风电及光伏行业促进其发展，以缓解取消风电和光伏电价补贴对这两个行业发展带来的不利影响。

以CCER交易及抵销机制为联结，实现碳市场与绿证交易市场耦合

“我国碳定价机制设计及其经济影响研究”课题组研究显示，以CCER交易及抵消机制为联结实现碳市场和绿证交易市场的耦合，可以增强这两种市场的协同作用。在全国碳市场和绿证交易市场同时运行的情景下，社会经济将面临碳减排和提高风光电力消纳比重的双重压力，GDP所受负面影响相比全国碳市场单独运行而言更大，但同时也能实现更好的碳减排效果，并且更加有利于能源结构和电力结构的优化。如果同时参与碳市场和绿证交易市场的碳排放重点行业所购绿证不能转化为CCER用于抵消碳配额，这些行业将更倾向于通过增加绿色电力投入替代化石能源投入的方式完成风光电力消纳和碳减排任务；但如果以CCER交易及抵消机制为联结，允许碳排放重点行业购买的绿证转化为CCER用于抵消碳配额，则可以实现碳市场和绿证交易市场的有机耦合，碳排放重点行业将增加对绿证的需求以获得更多的碳配额，碳市场和绿证交易市场都会更加活跃，碳价也将有所下降。被纳入全国碳市场的火电行业虽然并不参与绿证交易市场，但是在碳市场和绿证交易市场耦合情景下可以通过在碳市场中购买更多价格更低的碳配额来减轻自身碳减排成本，并且这种耦合能够缓解碳市场绿证交易市场并行对GDP造成的负面影响。

为避免碳减排重点行业在碳市场和绿证交易市场付出双重经济代价，降低全社会实现碳减排和风光电力消纳目标的总成本，未来可以允许同时参与全国碳市场和绿证交易市场的碳排放重点行业所属企业所购绿证转化为CCER并用于抵消碳配额，以CCER交易及抵消机制为联结实现碳市场和绿证交易市场的有机耦合，从而更有效地统筹碳市场和绿证交易市场，增强这两种市场的协同减排作用。

适时引入碳税，建立碳交易-碳税混合碳定价机制

碳交易是政府通过设定碳排放总量控制目标并允许企业将碳排放权作为商品进行交易以达到降低全社会碳排放量的政策工具，而碳税则是政府通过对企业碳排放征税促使企业节能减排以达到降低全社会碳排放量的政策工具。按照环境经济学理论，在完全市场竞争假设下，碳交易和碳税这两种政策工具实施效果是一致的，在均衡状态下最终都将导致碳排放企业的私人边际成本等于社会边际成本，消除外部性引起的市场失灵，达到促使企业降低碳排放的目的。但在实际操作中，由于存在信息不充分、不确定性及部门决策等因素的影响，碳交易和碳税存在明显差异，二者各有特点：一般来说，碳交易由于直接设定了碳排放总量控制目标，减排效果明确，但碳市场的建设及运作极其复杂，运行成本较高，通常适合排放点固定、排放量较大且易于监管的企业，如果要将排放点不固定、众多排放量较小或者不易监管的企业纳入碳市场实施起来则存在较大困难；碳税是通过设定碳排放税率来影响企业生产行为达到间接控制企业碳排放量的目的，减排效果存在不确定性，但碳税可以依托现有税收体制，实施成本较低，且碳税的计量相对简单，执行起来比较灵活，具有较强的可操作性。当前，我国碳市场还存在市场不够活跃、碳价格信号的权威性不足等问题，影响了碳交易政策的实施效果；而碳税税率相对稳定，企业有了明确的价格预期就能合理安排自身减排计划，且其相对灵活的特点可以弥补我国碳市场覆盖范围较窄且运行成本较高的不足；因此，碳税特别适合作为碳交易的补充政策手段，与碳交易政策相互协作，共同控制全社会碳排放。

本课题组研究显示：在仅重点行业被纳入全国碳市场的情况下存在行业间碳泄漏现象，即未参与碳交易的部分行业碳排放量相比碳交易实施之前将有所增加，这将在一定程度上削弱全国碳市场的减排作用，而对这些未被纳入碳交易的行业征收碳税可以有效避免行业间碳泄漏现象；在达到同样的减排目标情景下，对未参与碳交易的行业征收碳税除了可以增加政府收入之外，还可以在一定程度上降低碳交易价格从而降低碳市场覆盖行业的碳减排成本。受市场覆盖范围限制、碳价形成机制构建难度大、市场失灵等因素影响，未来全国碳市场全面运行后也只能覆盖我国碳排放总量的60%左右，依然存在大量碳排放未被纳入碳交易调控范围的问题，利用碳税作为碳交易的补充手段对这部分碳排放进行约束具有必要性。

当前，随着碳达峰碳中和目标的提出，我国面对更为艰巨而紧迫的碳减排压力，仅靠碳交易难以有效保证“双碳”目标的实现，考虑到全国碳市场运行可能存在的行业间碳泄漏现象以及形成所有行业企业共同减排的良好局面，我国应适时建立碳交易-碳税混合碳定价机制，以规范碳市场未覆盖行业和企业的碳排放行为；同时，考虑到碳税政策具有“收入中性”和“双重红利”的特点，我国可以在保持宏观税负稳定的前提下，将征收碳税与减税降费相结合，通过企业税负结构的调整推动企业节能减排，并可以利用碳税收入支持我国可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展。在当前全社会积极实施“双碳”目标的背景下，且我国已经有了征收环境保护税的经验，对全国碳市场未覆盖行业和企业适时开征碳税具有紧迫性和可行性。

原文链接：http://sdg-china.net/Insight/info.aspx?itemid="68112

原文刊于《可持续发展经济导刊》