热点聚焦 | 马本：如何更好地开展GEP核算工作，推动生态产品价值实现？
发布时间：2024-11-08
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“健全生态产品价值实现机制”作为“健全生态环境治理体系”的重要任务，也是深化生态文明体制改革的重要内容。探索完善生态产品总值（GEP）核算工作，是健全生态产品价值实现机制的关键环节。
2021年4月，中办、国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），提出建立生态产品价值评价机制，制定生态产品价值核算规范，推动生态产品价值核算结果应用，并鼓励地方先行先试。2022年3月，国家发展改革委联合国家统计局印发《生态产品总值核算规范（试行）》（以下简称《规范》），明确了行政区域单元GEP核算的指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等，我国生态产品价值核算工作进入快车道。
笔者认为，建立规范统一、权威可比、操作性强的GEP核算技术规范，是各地开展GEP核算工作的关键基础。通过对GEP科学、权威的核算，实现为绿水青山合理“定价”、完善地方绩效考核“指挥棒”、推动实现地方GDP和GEP双增长，是贯彻落实习近平生态文明思想和绿水青山就是金山银山理念的重要内容。
我国GEP核算工作取得重要进展
《意见》印发以来，各地积极开展生态产品价值实现机制探索，并将GEP核算作为重要抓手之一。实施3年多来，取得重要进展。
多地纷纷响应出台本地化规范。据统计，已有北京、福建、贵州、海南、江西、辽宁、四川、浙江、山东等9省（直辖市）制定了省级GEP核算技术规范。
有1/3地市开展了GEP核算实践。据不完全统计，在337个地级及以上城市中，有44个城市进行了GEP核算，另有68个城市在部分下辖区县进行了GEP核算。其中，四川省宜宾市在部分区县率先开展GEP核算试点，在GEP核算试点和探索方面走在全国前列。
有关省市积极探索GEP核算的制度体系。包括多部门分工负责机制、数据获取协调机制、规范的数据报表制度等，比如广东省深圳市、浙江省丽水市等地建立了支撑GEP核算的报表制度，在多个试点市县建立了由主要领导或主管领导牵头的GEP核算工作领导小组，对涉及的职能部门进行会商、协调，强化GEP核算的制度保障。
部分市县积极探索GEP的应用。调研发现，完成GEP核算的市县积极在成果集成展示、项目招商、抵押融资等方面探索应用价值。以GEP核算为基础，丽水等城市积极探索GEP核算进考核、进规划、进项目等应用场景，在GEP核算及应用上走在全国前列。
GEP的概念已逐步被各级党政领导了解和接纳，在全社会产生了一定影响，并成为学术界研究的重点热点问题之一。调研发现，进行GEP核算的省市、区县，各级领导干部逐渐认识并接纳了GEP，成为生态学、经济学、统计学等多学科研究的一个重点问题，并逐渐在全社会形成积极开展GEP核算、探索生态产品价值实现的氛围。
GEP核算工作存在的主要问题
各地在探索GEP核算的过程中，虽然取得一定成效，但也面临一些问题和挑战。
一是资金投入产出不对等。《规范》实施3年多，已有1/3的地市开展了GEP核算实践。据招投标公告，市县核算年度GEP的市场价格为30万元—150万元，加上技术方案编制、成果应用等支出，年度财政支出数额较大。但由于技术规范不统一，各地在核算范围、方法、参数等方面存在明显差异，导致核算结果可比性差、权威性不够，难以支撑后续应用，资金投入产出之间存在较大差距。
二是技术方案试点层级较低。除了9个省级规范外，还有20多部由地级市、区县制定的GEP核算规范。这些规范对GEP的定义不统一，包括“生态产品总值”和“生态系统生产总值”两种概念。由于GEP核算技术性强，区县层面一般不具备单独制定规范的技术能力；地市、区县层面的规范具有鲜明的本地特色，导致其应用范围狭窄、权威性较差，基于本地规范的GEP核算与其他地区不可比。
三是《规范》有较大改进空间。经过多地核算实践，《规范》在“物质供给”的范围、“水质净化”“空气净化”核算方法、“文化服务”的范围和核算方法等多个方面有明显改进空间。比如，调研发现“空气净化”采用的替代成本法在方法上存在明显不足，用需求端的本地工业污染物排放量核算生态系统净化价值，从理论上未考虑生态系统服务的跨地区外溢价值，且工业污染排放数据并不是全口径污染排放，存在对生态调节服务的严重低估。
四是GEP核算试点的代表性不够。依据《意见》要求，地方自主决定是否开展GEP核算先行先试工作。当前，各地在推进试点工作的过程中，倾向于选择那些重视生态价值、经济相对发达、生态资源相对丰富的地区，难以代表全国的一般情况。比如，笔者调研发现，进行全域GEP核算的地市，东部占比为18.1%，而西部和东北部的比例分别为9.9%和5.6%，内陆地区对GEP的认识总体偏弱。
五是核算结果的可比性、应用性不足。由于技术方案不统一、核算数据质量缺少保障机制、核算结果的质量判定缺少标准等，进行GEP核算的地市反映GEP核算结果不可比、权威性不够，其结果在生态补偿、生态损害赔偿、绿色发展考核评价等场景的应用潜力大为削弱。
完善GEP核算工作的相关建议
针对当前情况，为了更好地开展GEP核算工作，以推动生态产品价值实现、有效激励生态文明建设，笔者提出如下建议。
强化GEP核算“全国一盘棋”总体谋划。GEP核算是生态产品价值实现的基础，兼具技术性和制度性特征，在先行先试多年后，建议尽快从技术和制度两个维度进行“全国一盘棋”的总体谋划，系统性加强GEP核算工作的制度顶层设计。其中，国家层面应尽快吸纳各地的试点经验，组织生态学、经济学、统计学等专业力量加强GEP有关理论框架的研究，形成全国适用的正式核算规范，健全GEP核算的重点支撑制度；省级、地市、区县级行政区按照国家规范进行核算，重点在于建立GEP核算的制度体系并进行成果应用探索，形成“国家统筹—省负总责—市县抓落实”的总体推进格局。
规范各部门在GEP核算管理上的职责。各地应明确负责GEP核算工作的主责部门，总体负责辖区GEP核算工作。其他相关部门按照部门职责分工，负责相应的数据报送，建立多部门协作的GEP核算责任机制和数据协调机制。推动GEP核算成果运用，国家、省级应积极将GEP核算结果与生态保护补偿、生态损害赔偿、绿色发展绩效考核、GEP项目融资等结合，在有关政策制定、考核评价中将具有公信力的GEP核算结果作为重要参考，打通地方GEP核算后应用难的制约因素，形成良性反馈机制。
各级政府应逐步将GEP核算纳入日常工作，逐步配强支撑GEP核算的基础性制度。建立宣贯培训制度，聘请行业专家对GEP概念、核算思路、应用场景进行贯宣和培训，进一步凝聚GEP核算工作的共识。建立专人负责和资金支持制度，确保数据采集和GEP核算工作高质量顺利开展。建立GEP核算报表制度，将数据需求以报表的形式制度化，纳入各级政府和部门的日常统计和监测工作，确保数据报送进入制度化轨道。建立GEP定期核算制度，以年度核算为主，可通过购买市场化服务的形式由专业的第三方机构完成GEP定期核算。建立数据质量控制制度，包括探索建立数据逻辑关系审核、数据台账制度、辖区间数据的比对审核机制等。建立GEP核算结果定期发布制度，通过公报、快报、年鉴等形式，推动GEP核算数据的公开、透明、权威、及时，为多场景应用奠定坚实基础。
作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、生态环境学院生态与环境经济学系主任
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